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鄂尔多斯市人民政府办公厅关于
印发运用政府和社会资本合作模式化
解存量政府性债务实施方案的通知
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鄂府办发〔2017〕155号

各旗区人民政府,康巴什新区管理委员会,市直各有关部门:
  经市人民政府同意,现将《鄂尔多斯市运用政府和社会资本合作模式化解存量政府性债务实施方案》现印发给你们,请认真组织实施。                  

                                      鄂尔多斯市人民政府办公厅
                                         2017年11月2日
           鄂尔多斯市运用政府和社会资本合作
           模式化解存量政府性债务实施方案
  近年来,我市在地方财力有限、建设发展任务繁重的情况下,通过多渠道筹措建设资金,加大对基础设施、城市建设和民生事业等方面投入,弥补了基础设施和公共服务领域的历史欠账,有效改善了地区经济社会发展环境,形成了大量优质资产,但同时也形成了政府性债务。为进一步拓宽投融资渠道,有效运用政府和社会资本合作(下称PPP)模式化解存量政府性债务,减轻政府债务压力,根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)、《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号)和《国家发展改革委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资〔2017〕1266号)精神,结合我市实际,制定本方案。
  一、工作目标
  各级行业主管部门通过在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等基础设施和公共服务领域,选择纳入政府债务管理的存量项目,通过PPP模式,将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等部分或全部转让给社会资本方,达到化解存量政府性债务、缓解财政支出压力、提升经营管理水平、改善公共服务质量的目的。
  在全市基础设施和公共服务领域形成的存量政府性债务,包括存量政府债务和存量或有债务。其中,存量政府债务是指政府负有偿还责任的债务,存量或有债务是指政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务。
  二、基本原则
  (一)统一领导,分级管理。全市通过PPP模式化解存量政府性债务工作由市人民政府统一领导,各旗区人民政府负责本行政区域通过PPP模式化解存量政府性债务工作。
  (二)试点先行,有序推进。充分调动各旗区、各部门积极性,鼓励因地制宜、结合自身实际选择盈利预期较强、前期工作比较成熟的项目先易后难开展试点,既积极推进,又谨慎稳妥,要与政府的财力和管理能力相匹配,确保有序推进,防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾。同时,要加强对存量国有资产管理,依法进行资产评估,防止国有资产流失。
  (三)科学论证,规范程序。优先选择价格调整机制灵活、市场化程度较高的存量基础设施和公共服务项目,对于有现金流潜力、具备运营条件的项目,要科学实施PPP模式识别论证,明确操作程序,促进项目规范实施,提高公共服务质量。
  (四)明晰权责,互惠共赢。政府和社会资本方均要树立契约理念,坚持平等协商、诚实守信、利益共享、风险分担的原则。将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合,建立健全合作项目绩效考核和收益分配机制,确保项目可持续经营和社会资本回报合理。
  三、操作方法
  (一)科学选择适宜项目。财政部门负责梳理存量政府性债务项目清单。国资部门负责从财政部门提供的债务项目清单中认真梳理存量债务所形成资产的归属、管理、使用等情况。行业主管部门和负债单位结合行业特点,在各自管理的领域优先选择资产边界清晰、价格调整机制灵活、市场化程度较高、投资规模较大、需求长期稳定、可能产生一定现金流的项目,引入社会资本参与项目改造和运营,将项目转型为PPP项目。项目遴选中,要注重将存量政府性债务项目与新建项目整合,将无现金流或现金流较少的项目与能产生稳定现金流的项目整合,通过区域联动、行业联动、资源与资本联动,化解存量政府性债务。
  (二)明确项目运作方式。根据项目特点和实际情况,运用转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)、转让—拥有—运营(TOO)、股权合作等多种方式,将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本,积极引入社会资本参与项目改造和运营。
  (三)着力做好前期准备。在存量项目PPP转型改造过程中,国资部门或由其委托第三方评估机构要依法进行资产评估,合理确定转让价格,防止公共资产流失和贱卖;同时要提交存量公共资产建设、运营维护的历史资料等。行业主管部门(项目实施机构)要认真审核存量公共资产的历史资料等,制定项目推进计划。同时,可以委托第三方咨询机构制定存量资产PPP改造的项目实施方案,做好项目整体策划,主要包括:项目概况、项目产出说明、项目合作范围、期限与运作方式、风险分配框架、交易结构、合同结构、监管构架和社会资本方采购方式等。
  (四)严格项目评价论证。各级财政部门要会同行业主管部门根据项目实施方案共同对物有所值评价报告进行审核。经审核通过物有所值评价的项目,由同级财政部门依据项目实施方案和物有所值评价报告组织开展财政承受能力论证。每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出,占一般公共预算支出比例不得超过10%。
  (五)规范选择合作伙伴。对于纳入本级存量政府性债务PPP项目储备库的项目,行业主管部门(项目实施机构)按照合同法、政府采购法、政府采购法实施条例及其他规定,依法组织开展社会资本合作方采购工作。行业主管部门(项目实施机构)应当综合评估项目潜在合作方的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素,分别评估项目潜在合作方在项目建设和运营环节的实施方案及成本报价,依法择优合作伙伴。不得以不合理的条件对合作方实行差别待遇或者歧视待遇。财政部门要加强对PPP项目政府采购环节的监督管理,依托政府采购信息平台,及时充分向社会公布PPP采购计划和项目采购信息,保证采购过程公平公正公开。
  (六)切实完善合同条款。对于履行完成政府采购程序的PPP项目,政府方应与社会资本方签署合作内容达成一致的PPP项目合同。在正式签订合同文本前,实施机构应将合同文本送本级财政部门、法制部门等部门审核后,报本级人民政府批准。在合同条款中要明确政府存量资产转化收益及上交财政的时间和路径。
  (七)加强项目运行管理。项目合作各方可依法设立项目公司,按照现代企业制度要求,建立健全法人治理结构,依法经营管理,认真履行项目融资、建设、运营、维护等合同义务,加强施工管理,确保公共服务供给的质量、效率和持续性。相关职能部门按照规定履行监管职责,认真开展绩效评价。鼓励推进第三方评价,将项目绩效目标实现程度、运营管理质量、资金使用效率、公共服务水平等纳入绩效评价范围,评价结果向社会公示,并作为调整费价标准和财政补贴的依据。
  (八)完善项目后续管理。各级财政部门应会同行业主管部门加强对PPP项目债务的监控。PPP项目执行过程中形成的负债,属于项目公司的债务,由项目公司独立承担偿付义务。项目期满移交时,项目公司的债务不得移交给政府。项目合同期满前,项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组,对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账,项目资产不符合合同约定移交标准的,社会资本应采取补救措施或赔偿损失。项目移交完成后,财政部门应组织有关部门对项目产出、成本效益、模式运用、监管成效、可持续性、公众满意度等进行评价。
  四、保障措施
  (一)统一思想认识。各级人民政府要将推进存量项目PPP转化工作做为有效化解政府债务的重要措施手段认真研究,要充分发挥好PPP工作领导小组的协调组织能力,加强工作调度,加快审批速度,提高工作效率,为PPP项目推进创造宽松的环境。同时要加强对相关人员政策研究、操作流程、项目管理的能力提升工作。
  (二)推动平台转型。要对平台公司进行市场化改制,加快混改进程,健全完善公司治理结构。对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本方参与PPP项目合作。
  (三)加大政策支持。有关部门要建立健全和认真落实围绕PPP模式化解存量政府性债务项目的价格政策、收费制度、财税政策、土地政策、资产转让、特许经营等有关政策法规。市财政局要设立PPP项目奖补资金,根据运用PPP模式化解存量政府性债务的规模,通过以奖代补给予各级财政部门和项目实施机构100万元-1000万元的资金支持。同时,对采用PPP模式化解存量政府性债务成效显著的旗区,可给予新增债券倾斜。各金融机构要优化信贷评审方式,政策性金融机构要发挥中长期贷款优势,积极参与PPP项目,商业性金融机构及市级转型发展基金公司和金融资产公司要切实发挥作用,拓宽项目融资渠道,积极为PPP项目提供融资支持。
  (四)注重宣传引导。要充分利用报刊、电视、互联网等各种媒体,广泛宣传通过PPP模式化解政府性债务的重大意义,加强政策解读,总结推广好经验好做法,最大限度凝聚共识,调动社会各界的主动性、积极性和创造性,共同营造推广运用PPP模式的良好舆论氛围。
  

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